建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区是习近平总书记赋予宁夏的时代重任。当前自治区党委部署推进的用水权、土地权、排污权、山林权“四权”改革，正是以改革创新精神推动黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设的有力举措。“四权”改革直接关系高质量发展全局、关系先行区建设大局、关系建设美丽新宁夏格局，是深入贯彻落实习近平总书记视察宁夏重要讲话精神的具体行动，是以改革之举保护绿水青山、助力乡村振兴、推动绿色发展的强劲动力。中宁县主要承担“四权”改革中的土地权和山林权改革试点任务，我们将以新发展理念为引领，以高质量发展为主题，以自治区第四次推进会为契机，以改革的举措、市场的办法从根本上解决发展的体制机制性障碍和深层次问题，实现绿水青山与金山银山的有机转换，努力走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的绿色发展之路，努力探索出“四权”改革中宁经验，为推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设作出中宁贡献。

一、以土地权改革为点金石，在创新市场化供地机制、盘活低效闲置土地上求突破

近年来中宁县以盘活土地资源、保障市场供给、提高配置效率、严守耕地红线为目的，统筹城乡、工农、区域土地资源，加快推进土地要素市场化配置改革，在确权、活权、赋权上求突破，着力加强用地管控、优化供地方式、提升用地效益，为推动先行区先行市建设提供坚实的基础保障。

一是深化国土空间规划。中宁县严格落实先行区建设“五个区”战略定位和“一带三区”总体布局，紧密衔接“十四五”规划，加快修编县域国土空间规划。按照集聚提升、城郊融合、特色保护、整治改善、搬迁撤并五种类型，推进“多规合一”实用性村庄规划编制。探索建立规划“留白”机制，实行城乡建设用地增减挂钩，将农村闲置宅基地腾退出来的土地指标调剂到城镇建设和工业园区，推动形成主体功能鲜明、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

二是有效盘活土地资源。习近平总书记指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。乡村要振兴，必须通过盘活农村存量土地满足乡村振兴的建设用地需求。据不完全统计，目前全县闲置土地 6129.95亩，其中：工业物流园区闲置土地 5810.38 亩。中宁县以土地权改革为契机，制定了城乡闲置低效土地利用处置办法，用实的办法、细的措施提高土地利用效率：一要健全完善机制，让农村闲置土地“活”起来。鼓励鸣沙、恩和、新堡、石空等乡镇有条件的村集体经济组织成立土地股份有限公司，将全村的闲置土地重新规划；有序推进可复垦闲置宅基地的复垦工作，建设配套设施。目前全县由闲置宅基地改造成的林地共计1.1万亩，闲置土地在植绿增绿中有效盘活。二要健全完善机制，把农村闲置土地“用”起来。鼓励农户和农村集体经济组织利用现有闲置学校、闲置住宅或流转宅基地使用权，入股村集体经济或农业合作社，大力发展休闲农业，开发民居民宿，建设康养度假项目，增加农业生产的附加值。2021年实施的石空枣林和黄羊古落文旅项目建设，为农民增收开辟了新路径。三要健全完善机制，让农村闲置土地“转”起来。扎实开展农村宅基地“房地一体”确权登记，全县目前完成工作量的98.2%。创新开展国有农用地确权，加快推进集体建设用地确权，推动农村土地由“物权”向“财产权”转变。灵活使用闲置宅基地复垦耕地指标，允许耕地资源较丰富的乡镇将闲置宅基地复垦的耕地指标进行耕地保护指标对换；探索将闲置宅基地复垦耕地指标用于县域内建设用地指标的置换，缓解县域内土地供需矛盾。四要健全完善机制，让农村闲置土地价值“升”起来。稳慎推进农村宅基地制度改革，探索宅基地自愿有偿退出、有偿使用、收益分配机制；健全完善宅基地使用权抵押贷款政策，努力实现闲置宅基地的融资功能，鼓励村民和农村集体经济组织在市场经济中挖掘闲置宅基地的增值潜力，通过市场化运作获得股金、分红、经营利润、租金等收入，助推“农业高质高效、农村宜居宜业、农民富裕富足”的振兴目标。五要健全完善机制，把工矿企业闲置土地“管”起来。建立“以亩均论英雄”的激励机制，支持中宁工业园区企业改造现有厂区、建设多层厂房，增加容积率；创新市场化供地机制，稳步推动土地要素市场化配置改革，优先保障乡村振兴、先行区建设、“九大重点产业”、“四大提升行动”、专新特精产业、重大项目用地需求；探索工业用地弹性出让等土地供应方式，有效降低企业用地成本。对供而未建的5宗土地，采取限期开发、征收土地闲置费、失信惩戒、无偿收回等措施盘活利用；对批而未供的土地实行调剂使用；对单宗土地面积较大、整体盘活有困难的土地，实行分割转让使用权机制进行盘活利用；对个别“僵尸企业”、涉法涉诉土地，建立联合处置机制；深入推进中宁县工矿废弃地整治利用和国有荒地开发利用，或转为建设用地、或植绿增绿、或复垦为耕地。目前宁安镇白土岗子、新堡镇鹰窝沟、舟塔乡泉眼山、余丁乡北山4处历史遗留废弃矿山已初步完成生态修复，栽种树木1.68万株。

二、以山林权改革为增绿剂，在发展现代枸杞产业、建设先行区上开新局

近年来，中宁县积极践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，连续三年打响植绿增绿大会战，持续推进大规模国土绿化行动，全县各类林地总面积达到48.7万亩，全县森林覆盖率达到8.8%。中宁县紧盯全面建成小康社会的森林覆盖率指标，以国家园林县城创建为目标，以林木林地扩权赋能为改革方向，狠抓林权交易市场化、规范化、制度化改革，探索开展金融创新支持林业改革试点，坚持把山林权改革与助推枸杞产业高质量发展紧密结合起来，确保完成2025年森林覆盖率20%的目标任务，推动实现国土增绿、林业增效、枸杞发展、农民增收。

一是明确所有权，让农民吃上“定心丸”。中宁县紧紧抓住产权问题这个“牛鼻子”，组织人员力量，进一步摸清家底、厘清山林资源地类界线，明晰生态移民迁出区山林地权属，妥善处理权属交叉、地类重叠、登记不准、证地不符等问题；做好林权登记和林权管理衔接，推进山林权不动产登记，组织宁夏坤博测绘地理信息技术有限公司自2021年5月依法开展山林地经营权登记，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。将山林承包期延长到70年，做到林权证应发尽发，实现“山定权、树定根、人定心”。

二是放活经营权，让山林变成“金蛋蛋”。加快推进山林地“三权分置”改革，确定农民作为集体林地承包经营权人的主体地位，目前此项工作已经在恩和镇开展试点，推进顺利；拓展山林权融资功能和规模，构建“政府+银行+担保+保险”的林业金融服务机制；加快培育新型绿化经营主体，不断提高劳动生产率、林地产出率和资源利用率；建立市场化植绿增绿新机制，推进“以林养林”新模式，探索“以林换地”新路径，引导企业植树造林、植绿增绿，把枸杞产业发展作为生态林业予以扶持，鼓励枸杞龙头企业通过“公司+合作社+农户+基地”的经营模式，进一步延伸产业链，提高产业发展综合效益。目前，全县新植枸杞4.5万亩，新植苹果、枣树等经果林1.1万亩，形成玺赞庄园小盐池滩生态旅游、众汇嘉润石空枣林、红梧山枸杞观光、南山森林公园等“以林养林”项目，促进生态和经济效益“双赢”。

三是活化交易权，让资源变成“香饽饽”。探索开展林业资源价值评估，推动林业资源价值发现、价值增值，有效维护交易各方合法权益，将山林权交易纳入自治区公共资源交易平台进行交易，推进市场主体就近、便捷、高效开展交易，确保市场交易规范、有序、安全进行；积极探索碳汇林交易，推进林业碳汇价值转化，促进林业可持续发展并形成良性循环。全面推行“林长制”“山长制”，在广泛调研的基础上已初步形成《中宁县全面推行林长制的实施方案（征求意见稿）》，加快构建责任在县、运行在乡、管理在村的森林和草原资源管理新机制，建立覆盖县乡村三级的山林长管理体系。严格落实禁伐、禁垦、禁采、禁牧相关规定，年初至今共处理违法案件5起，处罚违法单位3个，处理违法人员2人。强化一线林业草原技术人员结构和供给，全县聘任护林员404人，探索推行补偿管护、合作社管护和购买服务式管护等新模式，将经济林、生态林与碳汇交易相挂钩，完善生态补偿机制，实现山体保护有效、自然生态体系更加完备、生态承载能力更可持续，厚植先行区建设绿色基底。

三、以系统观念为导向，在“四权”改革上蹚出一条新路子

“四权”改革是事关中宁县高质量发展的一场深层次变革，需要调动各方面的积极性、主动性、创造性，凝聚起促进改革的强大合力，走出一条符合中宁实际、值得学习借鉴的改革之路。中宁县在承接土地权和山林权两项改革试点任务的同时，同步推进用水权、排污权改革，“四管齐下”推动高质量发展。

一是树立一个鲜明导向。作为黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设试点县，中宁县以土地权改革和山林权改革为牵引，以新发展理念换思想、换思路、换思维，解放思想谋改革、齐心协力抓改革、放开手脚推改革，加大宣传力度，形成改革共识，以改革的导向破冰前行，先行先试，勇闯新路，坚持生态优先、绿色发展，聚焦先行区建设，突出高质量发展主题，以持续改善生态环境质量为目标，激发“四权”改革内生动力，推动生态优先化、资源市场化、生产清洁化、发展绿色化，坚决守好改善生态环境生命线，建设天蓝、地绿、水美、民富的美丽新中宁。

二是活化一个机制。“四权”改革本质上是资源要素的市场化配置改革。中宁县坚持市场化改革方向，树立市场意识，尊重市场规律，逐步建立反映市场供求关系、体现市场配置资源的机制，处理好政府调配与市场交易、保障刚需与提高效益的关系。有效发挥市场引导、政府推动、宏观调控、市场监管、公共服务的作用，形成有效市场和有为政府协同发力的改革新格局，紧盯确权、赋能、定价、交易、监管5个环节，构建市场化交易机制，实现资源有价、使用有偿、交易有市、节约有效的制度机制。加强信用体系建设，形成《中宁县进一步推进社会信用体系建设任务分工方案》，完善失信行为认定、失信联合惩戒、信用修复等机制，探索建立行业协会，积极推行行业自律，发挥公众和舆论的监督作用。健全完善监测监管体系，建立执法综合监管平台，完善运用信息化手段早发现、早制止、严查处执法工作机制，探索建立纪委监委、公安司法、主管部门协作配合机制，严厉打击违法违规行为。

三是组建一个专班。“四权”改革是打赢“三大攻坚战”和“三个大会战”的动力所在，是先行区建设的要义所在，工作涉及土地权属、农业结构调整、工业经济发展、水价调整等方方面面，涉及面广、创新点多、集成性强，是一项复杂的系统工程，单打独斗是改不出成效的。要在县委领导、政府主导下，各方共同参与、密切配合，整合资源、联动实施，才能形成推动改革的强大合力。要组建专人专班推进“四权”改革，成立用水权、排污权、山林权和土地权改革专项小组，县级领导亲自抓、牵头部门具体抓、配合单位合力抓，明确任务分工，压实工作责任，结合中宁实际，编制系统集成、科学实际的改革方案，发挥好水利、自然资源、生态环境等部门的职能作用，把“四权”改革各项任务实化、细化、具体化，建立目标清单、任务清单、成效清单，做到政策一体谋划、改革一体发力、工作一体推进，确保“四权”改革各项任务落实落地。建立有效有力的考核机制、约束机制、奖惩机制，发挥好督查考核的“指挥棒”作用，传导压力、激发活力、增强动力。

四是蹚出一条新路。中宁县立足全区、放眼全国，制定计划，请进来指导、走出去学习，虚心学习借鉴发达地区成熟的改革经验，结合中宁实际，加强顶层设计，完善改革方案，以最强的组织领导、最强的人才队伍、最强的基础保障、最优惠的改革政策，推动“四权”改革出经验、出亮点，力争在全区各市县中走在前、做表率，为先行区建设贡献中宁经验和力量。(中宁县委政策研究室供稿)